Valinnanvapaussääntely ja valtiontuki
Korkein hallinto-oikeus antoi viime joulukuussa lausunnon valinnanvapauslainsäädännöstä. Erityisen kiinnostava oli KHO:n huomio valtiontukisääntelystä. KHO katsoi, että lainsäädäntöpaketti sisältää valtiontukisääntelyn näkökulmasta sellaisia epävarmuustekijöitä, että oikeusvarmuuden turvaaminen edellyttää paketin notifioimista komissiolle mahdollisesti valtiontukielementtejä sisältävänä kokonaisuutena. Myös Kuntaliitto kiinnitti samaan asiaan huomiota ja totesi, että ”arvioinnissa olisi varmuudella kyettävä sulkemaan pois riski, että maakunnan tuottaessa valinnanvapauspalveluita sen toiminta lopulta kuitenkin katsottaisiin EU:n näkökulmasta yhtiöittämisvelvollisuuden piirissä olevaksi markkinaehtoiseksi taloudelliseksi toiminnaksi.”
EU:n valtiontukisäännökset ovat suoraan sovellettavaa jäsenvaltioita sitovaa oikeutta. Sääntely on tärkeä osa Euroopan laajuisten sisämarkkinoiden toimintaa ja sen tarkoituksena on varmistaa, etteivät jäsenvaltioiden viranomaiset myönnä sellaisia tukia, jotka vääristävät kilpailua eivätkä siten sovi sisämarkkinoille. EU-komissiolla on yksinomainen toimivalta päättää jäsenvaltioita sitovasti siitä, onko kyseessä kielletty valtiontuki. Tältä osin harkinta edellyttää arviota siitä, onko kyseessä taloudellinen vai ei-taloudellinen toiminta, sillä EU-valtiontukisäännöksiä sovelletaan vain taloudelliseen toimintaan.
Kun KHO:n esitys tarpeesta notifioida lainsäädäntöpaketti komissiolle tuli julkisuuteen, valtionvarainministeriö kiirehti vakuuttamaan, ettei ongelmaa ole. Sosiaali- ja terveystoimen uudistamista johtava alivaltiosihteeri Päivi Nerg totesi Helsingin Sanomissa 10.1.2018, ettei lausunnon pyytäminen ole tarpeellista, koska ”kyseessä ei ole taloudellinen vaan julkinen toiminta, joka kuuluu kansallisen päätöksenteon piiriin.” Tämä on sinänsä kiinnostava kannanotto, kun rajanveto taloudellisen ja ei-taloudellisen toiminnan välillä on osoittautunut erityisen vaikeaksi juuri sosiaali- ja terveyspalvelujen osalta. Ehdotetussa lainsäädäntöpaketissa on kumpaankin suuntaan osoittavia piirteitä, jolloin yksiselitteistä, varmaa vastausta on käytännössä mahdotonta antaa. Tällöin ministeriön yksittäisen virkamiehen näkemys typistyy parhaassa tapauksessakin vain valistuneeksi arvaukseksi.
Lisäksi tällaisen varman näkemyksen esittämistä ei voi moittia rohkeuden puutteesta, kun valtioneuvosto itse arvioi lainsäädännön arviointineuvostolle toimitetussa ehdotuksessa asiaa seuraavasti: ”Lähtöoletus on, että Suomen julkinen terveyden- ja sosiaalihuoltojärjestelmä on luonteeltaan ei-taloudellinen. Ehdotettavan valinnanvapausmallin EU-valtiontukiluonteen tulkinta nojautuu oikeustilaan koskien EU:n perustamissopimusten määräyksiä, EU-tuomioistuinten ratkaisukäytäntöjä sekä EU-komission tekemiä päätöksiä. Ratkaisukäytäntö on varsin hienovaraista ja edellyttää aina kattavaa kokonaisharkintaa. Täysin varmaa vastausta siitä, millainen on esitettävän valinnanvapausjärjestelmän EU-valtiontukioikeudellinen luonne, on mahdotonta antaa.”
Tämän perusteella valtioneuvosto on itsekin sitä mieltä, ettei selvää vastausta lainsäädäntöpaketin valtiontukiluonteesta ole, vaan kyse on monisyisestä ja hyvin tulkinnanvaraisesta kokonaisuudesta. Asianmukaisen ja hyvän lainvalmistelun näkökulmasta olisi todella kummallista, jos tämän kokoluokan asiaa ei selvitetä etukäteen, vaan tyydytään vain rehvakkaasti toteamaan, ettei ongelmia ole. Pahimmassa tapauksessa järjestelmä saadaan kovalla vaivalla ja kustannuksilla pystyyn, ja muutaman vuoden päästä komissiosta tai viime kädestä EU-tuomioistuimesta tulee terveiset, että Suomeen pystytetty järjestelmä sisältää ongelmia EU:n valtiontukisääntelyn näkökulmasta ja sitä pitää muuttaa. Sitten alkaa valtava toimintojen uudelleen organisointi ja järjestely, jotta järjestelmä saadaan lainmukaiseen tilaan. Tämän kaltaista tilannetta ei saa päästää syntymään, kun sen voisi helposti välttää.
Tässä yhteydessä on syytä palauttaa mieleen, mitä perustuslakivaliokunta lausui viime kesänä, kun edellinen ehdotus valinnanvapaudesta palautui uudelleen valmisteluun: ”Valtioneuvoston on jatkossa huolehdittava erityisen tarkasta lakiehdotusten oikeudellisesta arviosta tarvittaessa yhteistyössä EU:n viranomaisten kanssa.” Mitä jos toimittaisiin perustuslakivaliokunnan edellyttämällä tavalla?
